千呼万唤始出来,映日荷花别样红——《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》是我国履行国际义务及促进国际法发展的重要表现

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国际海底管理局理事会,

2011年11月18日,中国大洋矿产资源研究开发协会与国际海底管理局关于国际海底多金属硫化物矿区勘探合同签字仪式在北京举行。大洋协会秘书长金建才先生和管理局秘书长涅﹒艾洛提﹒奥丹敦先生分别代表双方在合同文本上签字。国家海洋局党组书记、局长刘赐贵,国家海洋局党组成员、副局长、大洋协会理事长王飞,管理局法律顾问迈克﹒劳治,管理局法律专家张克宁,外交部条法司贾桂德副司长,财政部经济建设司环资处处长、管理局财务委员会委员姚劲松,中国地质调查局基础部主任、管理局法律和技术委员会委员张海启,国家海洋局办公室主任李海清,国家海洋局国际司司长张占海、大洋协会办公室副主任李波等领导出席了签字仪式,仪式由王飞理事长主持。

深海海底区域是指国家管辖海域以外的海床、洋底及其底土,面积约为2.517亿平方公里,约占地球表面积的49%,该区域内蕴藏着丰富的资源,不仅有大量的油气、天然气水合物等能源资源,还有丰富的多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳等金属矿产资源以及庞大的生物基因资源。[2]我国镍、钴、铜、锰的储量分别占世界储量的6%、0.1%、4.9%和1.4%,据专家预计,到2020年,我国45种主要矿产将有21种矿产难以保证需求。[3]同时,我国不仅是《联合国海洋法公约》的缔约国,亦是“区域”活动承包者的担保国。无论是出于条约义务,还是资源需求,中国均有必要进行立法以规制相关活动。

根据法律和技术委员会的建议采取行动,

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2016年2月26日,《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》经第十二届全国人大常委会第十九次会议审议通过,并将于5月1日正式实施。相比世界其他国家,我国出台该法的时间并不算早,国内各界对此早已经是“千呼万唤”,但其在此时出现,对我国履行国际义务及促进国际法的发展却可谓像“映日荷花”一般之恰如其分。

回顾 2001 年 5 月 22
日中国大洋矿产资源研究开发协会与国际海底管理局签订了一项为期 15
年的多金属结核勘探合同,

勘探合同的签订,使大洋协会继2001年在东北太平洋国际海底区域获得7.5万平方公里多金属结核勘探合同区后,获得了第二块具有专属勘探权和商业开采优先权的国际海底合同矿区。按照勘探合同要求,未来15年,大洋协会将履行开展有关环境监测、环境基线调查与研究、培训发展中国家的科技人员等义务,并在勘探合同签订后10年内完成勘探区面积75%的区域放弃,保留2500平方公里留作享有优先开采权的矿区。

一、我国履行《联合国海洋法公约》义务的体现

注意到国际海底管理局秘书长于 2015 年 11 月 19
日收到将该合同延长五年的申请,

2010年5月7日在管理局通过《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》第一时间,大洋协会审时度势,向管理局首个提出矿区申请,国家海洋局和财政部代表中国政府为该项申请分别提供了担保和财政承诺;2011年7月19日,在管理局第17届会议期间,管理局理事会核准了大洋协会提出的多金属硫化物矿区申请。大洋协会据此与国际海底管理局签订了为期15年的勘探合同,合同区位于西南印度洋洋脊,面积10000平方公里,限定在长度990公里、宽度290公里的长方形范围内。
根据《联合国海洋法公约》,国际海底区域及其资源属于人类的共同继承财产,由国际海底管理局代表全人类组织和控制“区域”内矿物资源的勘探和开发。据了解,国际海底多金属硫化物由海底热液作用形成,富含铜、铅、锌、金和银等金属,主要分布大洋中脊区域,具有巨大的潜在经济价值和良好的开发前景,其赋存的环境对于人类认识海洋具有很高的科研价值,大洋协会依照勘探合同开展区域内的调查,将有利于对海底资源的了解和利用,有利于提高对深海的科学认知水平和有效保护海底环境,有利于带动和促进有关深海技术装备研制迈上新台阶,也有利于实现《联合国海洋法公约》所确立的国际海底活动服务于全人类利益的宗旨。

《海洋法公约》第139条第1款规定:“缔约国应有责任确保‘区域’内活动,不论是由缔约国、国营企业、或具有缔约国国籍的自然人或法人所从事者,一律依照本部分进行”。第153条第4款规定:“缔约国应按照第139条采取一切必要措施,协助管理局确保这些规定得到遵守”。一部国际公约若要在缔约国国内予以实施,一般需要国内立法通过转化或采纳两种途径方可实现,《海洋法公约》中所指的“一切必要措施”当然包括国内立法。《深海法》是我国作为缔约国履行义务的体现。

回顾《关于执行 1982 年 12 月 10
日联合国海洋法公约第十一部分的协定》附件第 1 节第 9 段,

在签字仪式进行前,刘赐贵局长、王飞副局长等领导在国家海洋局会见了奥丹敦秘书长一行,刘局长对奥丹敦先生访问国家海洋局表示欢迎,并期待与国际海底管理局开展更加深入合作。

《海洋法公约》附件三《探矿、勘探和开发的基本条件》第4条第4款规定:“担保国应按照第139条,负责在其法律制度范围内,确保所担保的承包者应依据合同条款及其在本公约下的义务进行‘区域’内活动”。《海洋法公约》第139条第2款以及国际海洋法法庭在其第17号案[4]中的咨询意见都表明:如果担保国已经采取了法律、规章和行政措施等一切必要和适当的措施,确保承包者有效履行合同义务,可以免除担保国的法律和赔偿责任。如果担保国未履行义务的,则应对承包者所造成的损害承担责任。因此,《深海法》是我国作为担保国履行义务以及免除相关责任的基础。

又回顾国际海底管理局理事会有关根据《关于执行 1982 年 12 月 10 日联合

国际海底管理局是《联合国海洋法公约》缔约国按照《公约》第十一部分和《关于执行<公约>第十一部分的协定》所确立的国际海底区域制度,组织和控制成员国在国家管辖范围外的深海底进行的活动,特别是管理该区域矿物资源的组织。管理局是一个独立的政府间组织。管理局具有根据《公约》和《执行协定》的规定制订规章的权力;在未来深海商业开发活动中,具有与深海底开发承包商公平分享收益的职能;并可拥有一个获得授权在深海底直接从事矿物资源开发的机关—企业部。

早在1970年第25届联合国大会通过的《关于各国管辖范围之外海床洋底及其底土的原则宣言》中就对保护“区域”环境的问题进行了规定。之后,《海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”中对缔约国应立法保护海洋环境提出了具体要求,例如第209条第2款规定:“在本节有关规定的限制下,各国应制定法律和规章,以防止、减少和控制由悬挂其旗帜或在其国内登记或在其权力下经营的船只、设施、结构和其他装置所进行的‘区域’内活动造成对海洋环境的污染”。而在国际海底管理局制定的三个勘探规章中对海洋环境保护提出了更高要求,例如纳入了风险预防原则与环境最佳做法、扩大了履行义务的主体、要求进行环境影响评价等。维护“区域”环境实际上便是在维护全人类的共同利益,《深海法》不仅是我国作为缔约国履行义务的体现,亦是我国作为国际社会成员所尽的一份责任。

国海洋法公约第十一部分的协定》附件第 1 节第 9 段延长已核准勘探工作计划期

根据勘探合同,国际海底管理局分配给承包者的多金属硫化物区域总面积不得超过10
000平方公里。承包者应按下列时间表放弃部分原获分配的区域:
在合同签订之日起第八年结束时,承包者应当放弃至少50%原获分配区域;
在合同签订之日起第十年结束时,承包者应当放弃至少75%原获分配区域,最终获得区域面积不超过2500平方公里。被放弃的区域将恢复为“区域”。

二、满足我国目前现实情况的立法需求

限的程序和标准的决定,

据统计,截至目前,国际海底管理局共核准包括中国、俄罗斯、英国、德国、法国、印度、日本、韩国等国的勘探申请27份,其中多金属结核17份、多金属硫化物6份、富钴结壳4份。包括美国、英国、法国、德国、日本、捷克、库克群岛、斐济、汤加、新加坡、比利时等在内的14个国家已完成了专门针对深海资源勘探开发的国内立法。[5]而主要由瑙鲁、基里巴斯、汤加、库克群岛等太平洋岛国所组成的太平洋共同体也在2012年联合发布了《太平洋-非洲-加勒比-太平洋国家区域深海矿产资源勘探、开发的立法和管理框架》。上述之中有超过一半数量的国家是“区域”活动的承包者或担保国。因此,《深海法》的出台顺应了当前国际立法趋势。

审议了法律和技术委员会关于中国大洋矿产资源研究开发协会延长该合同的申请的报告和建议,

我国早在20世纪70年代就开始对“区域”展开探索活动。1991年,我国成为继苏联、法国、日本和印度之后第五个国际海底先驱投资者,获得了15万平方公里的多金属结核开辟区。[6]2001年,中国大洋矿产资源研究开发协会和国际海底管理局签订了位于东北太平洋的7.5万平方公里多金属结核勘探合同矿区。2011年,签订了位于西南印度洋的1万多平方公里多金属硫化物矿区。2014年,签订了位于西北太平洋海山区的3000平方公里富钴铁锰结壳矿区。我国是世界上首个拥有3种主要国际海底矿产资源专属勘探矿区的国家。[7]而在2015年,国际海底管理局理事会又通过决议核准了中国五矿集团公司提出的位于东北太平洋的约7.3万平方公里多金属结核资源勘探矿区申请。[8]因此,我国在“区域”勘探活动方面一直处于世界领先地位,《深海法》是与我国相关活动配套跟进的必须举措。

注意到,法律和技术委员会主席向理事会所提交报告第 14
段概述了申请方拟在延长期对申请勘探工作计划作出的修改,

根据《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第26条规定:“核准的勘探工作计划的期限应为15年。勘探工作计划期满时,承包者应申请开发工作计划,除非承包者已经提出申请,或已获准延长勘探工作计划,或决定放弃其在勘探工作计划所涉区域的权利”。2015年7月23日,国际海底管理局理事会在第21届会议中作出了《依照<关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第十一部分的协定>附件第1节第9段延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准》的决定。[9]因此,我国2001年签订的多金属结核勘探合同今年即将到期,届时如果商业开发条件成熟,或可能转入开发阶段。而我国现行的相关法律,如《中华人民共和国矿产资源法》等,不仅在范围上并不涉及“区域”,而且也难以适用具有投资大、周期长、风险高等特征的“区域”活动。[10]因此,《深海法》可谓应时而生。

还注意到法律和技术委员会主席的报告第 16 段,

三、对国际海洋立法的发展具有重大促进意义

  1. 决定核准延长该合同的申请;

  2. 请秘书长采取必要步骤, 执行该合同从 2016 年 5 月 22 日开始的延期,
    具体办法是签署国际海底管理局理事会上述决定3
    附件的附录二中所载格式的合同;

  3. 还请秘书长向理事会下届会议提交报告说明延长协议的情况,
    包括对勘探工作计划所作修改的细节;

  4. 邀请申请方为在五年延长期结束后进入开采做好准备。

《深海法》的内容以“区域”及其资源是全人类的共同继承财产作为基本原则,与《海洋法公约》、《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》以及国际海底管理局制订的相关规章等国际法律法规进行了对应衔接。在中国之前,国际上虽然已有不少国家制定了相关国内立法,但却未必具有公共参照作用。[11]而我国在《深海法》中多次提及国际合作、和平利用、保护人权等原则,这亦是《联合国宪章》的基本要求。《海洋法公约》第138条规定:“各国对于‘区域’的一般行为,应按照本部分的规定、《联合国宪章》所载原则,以及其他国际法规则,以利维持和平与安全,促进国际合作和相互了解”。《深海法》的内容为其他缔约国的后续立法活动起到了良好的表率与示范作用。

国际海底管理局至今已制订了3个规章,分别为2000年通过的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》、2010年的《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》和2012年的《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。这些规章出现的背后均源于“区域”活动形势发展的需要。《延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准》的出台亦是因为中国大洋矿产资源研究开发协会、国际海洋金属联合组织、俄罗斯海洋地质作业南方生产协会、韩国政府、日本深海资源开发公司、法国海洋开发研究院以及印度政府几个承包者的勘探合同将在2016/2017年到期所导致。因此,制定与开发活动有关的规章将是国际社会当前共同面临的问题,例如国际海底管理局在2015年3月13日已发布了《“区域”内多金属结核开发活动规章框架草案》的报告。[12]《深海法》中不仅包括与勘探活动有关的内容,尚包括了与开发活动有关的规则,其对相关国际立法的制定可起到促进作用。

《深海法》虽然只有29条,但范围全面且具有特色。在目前的相关国内立法中,惯行作法均是先以基本法提供原则性指导,然后通过配套制度进行具体落实。例如美国、德国、英国等在该领域立法较为先进的国家均是采取了这种立法模式。《深海法》中全面涵盖了“勘探与开发”、“环境保护”、“科学技术研究与资源调查”、“监督检查”与“法律责任”几个在《海洋法公约》中所要求的部分,不仅将对人权保护的要求渗透在整部法律条文之中,更是囊括了《海洋法公约》“区域”制度部分并未涉及的保护深海生物多样性以及税收等问题。此外,本法在《海洋法公约》的要求下详细规定了“监督检查”与“法律责任”,并将“海洋技术研究”部分发展成为“科学技术研究与资源调查”。因此,《深海法》是一部符合《海洋法公约》要求,并具有科学性与创新性的立法,其对“区域”国际立法的发展具有推动意义。

四、我国遵守国际法的形象与海洋权益的维护

一直以来,我国始终坚持以一个严格遵守国际法律规则的大国形象出现在国际社会之中,并为国际法律规则的制定贡献了许多力量,例如中国大洋协会实施的“深海环境基线及其自然变化”计划,便曾得到国际海底管理局和所有投资者的赞同,该研究成果在国际海底管理局“环境准则”的修订中发挥了积极作用。[13]此外,在我国参与的历届国际海底管理局的会议中,我方代表团更是提出了大量富有见解与成效的发言。《深海法》的出台正是再次表明了我国始终坚持遵循国际法的立场。

早在中国大洋矿产资源研究开发协会与国际海底管理局签署《多金属硫化物矿区勘探合同》之时,曾引起印度国内媒体和有关政府部门的激烈反应,并发出指责中国的声音。[14]随着国力的逐步强大,我国近些年在深海的活动已经在国际上引发了诸如“深海威胁论”等不良舆论。然而,自20世纪60年代以来,
美、英、德、日、苏等国就已陆续开展深海多金属结核资源的勘查活动,
至80年代初,
国际海底最具有商业开采潜力近280万平方公里的太平洋多金属结核资源产出区几乎已被分割完毕。[15]因此,这些舆论的出现只是部分妄图阻碍中国深海事业发展国家的阴谋。《深海法》的出台实际上是中国在向世界宣布:我们不仅正在进行“区域”活动,而且将在国际法的允许以及国内法的规范下进一步加大向深海迈进的步伐。

随着人类社会的发展,资源的需求与技术的提升已经使“区域”的战略地位受到世界各国的密切关注,国际社会对有关“区域”事务的讨论,尤其是在相关法律规则的设置问题上日益活跃,[16]而我国也是重要的参与者。1996年,我国当选为管理局B组首届理事会成员,并于2000年获得连任。2004年,我国又成功当选为A组理事会成员。作为管理局的主要成员,我国在管理局以及“区域”各项规章制定过程中均发挥过重要作用。[17]然而,缺乏相关国内立法一直是我们的一个短板。因此,《深海法》的出台弥补了我国在该方面的不足,有利于提升我国在参与相关讨论时的话语权和影响力,而这对我国未来争取将符合本国利益的规则纳入“区域”制度之中有着不可估量的深远意义。


[1]吴慧,国际关系学院副校长,教授,博士生导师;中国海洋法学会副会长,北京国际法学会会长。

[2]金建才:《走向深海大洋是建设海洋强国的必然选择》,《海洋开发与管理》2012年第12期,第24页。

[3]思源:《中国大洋勘探历程》,《海洋世界》2007年第1期,第13页。

[4]
这是国际海洋法法庭海底争端分庭受理的“国家担保个人和实体在‘区域’内活动的责任和义务的咨询意见”案,2011年2月法庭发表了咨询意见。

[5]吴晶晶:《规范深海资源勘探开发,维护全人类共同利益——就<深海法>专访国家海洋局副局长孙书贤》,新华网2016年2月26日发布,

[6]田小明:《中国获得国际海底多金属结核矿区——我国大洋事业的标志性成就》,《中国海洋报》2009年12月29日第4版。

[7]陈瑜:《大洋协会和国家海底管理局29日签订我国第三份国际海底勘探合同——中国与深海的“第三次握手”》,《科技日报》2014年4月30日第3版。

[8]中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处:《中国获东太平洋海底7万多平方公里专属勘探矿区》,

[9]国际海底管理局理事会:《国际海底管理局理事会有关根据<关于执行1982年12月10日联合国海洋法公约第十一部分的协定>附件第1节第9段延长已核准勘探工作计划期限的程序和标准的决定》,

[10]张丹:《积极推进大洋立法》,《中国海洋报》2015年1月6日第3版。

[11]项雪平:《中国深海采矿立法探析——以国际海底区域采矿规则的晚近发展为基础》,《法治研究》2014年第11期,第75页。

[12]中华人民共和国常驻国际海底管理局代表处:《国际海底管理局发布开发活动规章框架草案》,

[13]思源:《中国大洋勘探历程》,《海洋世界》2007年第1期,第13页。

[14]刘宗义:《中国勘探印度洋完全出于和平目的》,《中国海洋报》2011年12月16日第4版。

[15]莫杰:《中国大洋矿产资源勘察进展概况》,《海洋地质动态》2000年第3期,第7页。

[16]金建才:《走向深海大洋是建设海洋强国的必然选择》,《海洋开发与管理》2012年第12期,第24页。

[17]张湘兰、叶泉:《中国国际海底区域开发立法探析》,《法学杂志》2012年第8期,第73页。